El presidente del Instituto de Estudios Económicos, Íñigo Fernández de Mesa, y su director general, Gregorio Izquierdo, han presentado la revista “La necesidad de garantizar la propiedad privada en España como condición para la mejora del mercado del alquiler. Índice Internacional de Derechos de Propiedad 2021” en la que se analiza la posición de España en materia de derechos de propiedad, así como la normativa reciente en materia de vivienda que puede afectar a este derecho. En primer lugar, hay que destacar la importancia que tiene la salvaguarda del derecho de propiedad para el desarrollo y la prosperidad de las sociedades, en la medida en que su adecuada definición y protección, favorece tanto una reducción de los costes de transacción como una asignación eficiente de los recursos, estimulando la innovación, y mejorando la productividad, el funcionamiento de la actividad empresarial y el crecimiento económico a largo plazo.

La garantía del derecho de propiedad es menor en España que en nuestro entorno

Los resultados del Índice Internacional de Derechos de Propiedad (IIDP) elaborado por la Property Rights Alliance, y cuyo seguimiento y difusión en España realiza el Instituto de Estudios Económicos, ponen de manifiesto que la situación de España en este ámbito continúa presentando un notable margen de mejora, en tanto que se mantiene en la zona baja de la clasificación, ocupando la posición 26 de entre los 37 países considerados, claramente por debajo de la media de la OCDE y también del promedio de los países de la UE que pertenecen a dicha organización. España presenta un resultado un 6,1% inferior al valor medio de la OCDE y un 5% por debajo de la media de la UE. Estas diferencias se agrandan sensiblemente al comparar los resultados de nuestro país con el de los mejores clasificados, siendo un 19,5% menor que Suiza, que es el país con los mejores resultados en la edición de 2021.

Esta situación se repite en los tres principales pilares (entorno legal y político, propiedad material y propiedad intelectual) que conforman el Índice, con España situándose por debajo del promedio de la OCDE y de los países de la UE, y con brechas notables frente a las economías que mejor se comportan. La excepción se encuentra enlos mejores resultados que obtiene España en lo relativo a los registros de la propiedad, donde alcanza el séptimo mejor resultado a nivel mundial, y en la protección de patentes, superando en ambos casos el promedio de los países de la OCDE.

El IIDP evidencia el fuerte vínculo existente entre una mayor y mejor protección de los derechos de propiedad y un mayor grado de desarrollo económico y de prosperidad. Así, los países con mejores resultados en el IIDP, es decir, aquellos que mejor protegen la propiedad privada, presentan mayores niveles de PIB per cápita, menores tasas de pobreza, mayor competitividad, así como tasas más elevadas de innovación y menores ratios de corrupción. De hecho, el PIB per cápita medio de los países que están en la zona más alta de la clasificación a nivel mundial en el IIDP es diecinueve veces superior al de los países que presentan los peores resultados en este indicador.

La fiscalidad sobre la propiedad reduce el desarrollo efectivo del derecho de propiedad y afectan negativamente al uso eficiente de tales recursos, perjudicando la inversión y el ahorro, lo que deriva en menor crecimiento y menor generación de riqueza de una economía. En este sentido, si el índice Internacional de Derechos de Propiedad se calculase teniendo en cuenta el impacto de los impuestos sobre la propiedad, la puntuación promedio de la OCDE se reduciría en un 5,6%, pero este descenso sería más acusado, del 7%, en el caso de España, lo que pone de manifiesto que España tiene un régimen fiscal más lesivo para la propiedad en términos comparados.

La solución al alquiler en España pasa por afianzar el derecho de propiedad

Dado el contexto y la tendencia normativa actual, es obligado abordar un análisis de la situación del derecho de propiedad en el ámbito de la vivienda. En los últimos años, han proliferado, los experimentos intervencionistas en regulación en materia de vivienda, siendo la última de estas iniciativas el Proyecto de Ley por el Derecho a la Vivienda, que recoge una serie de medidas que, atentan directamente contra el derecho de propiedad y, por tanto, contra el adecuado funcionamiento del mercado del alquiler, de manera que resultan ineficientes para resolver los problemas de acceso a la vivienda, los cuales terminan incluso agravando.

“El Proyecto de Ley de Derecho a la Vivienda trata de reducir estas dificultades de acceso a la vivienda, que afectan especialmente a los jóvenes y a los hogares con rentas más bajas. Sin embargo, algunas de las medidas que contempla esta norma, como el control de rentas, podrían no tener el efecto deseado o incluso, en el medio plazo, suponer efectos adversos. En cambio, se echan de menos algunas actuaciones que podrían suponer un impulso estructural significativo de la oferta de vivienda en régimen de alquiler, como las encaminadas a dotar de una mayor seguridad jurídica efectiva a los propietarios de viviendas en régimen de alquiler”.
Pablo Hernández de Cos
Informe anual del Banco de España 2021
Presentación del Gobernador

A. Las soluciones falsas al problema del alquiler: los controles de precios

Una de las principales cuestiones que recoge el Proyecto de Ley de Vivienda es la posibilidad de limitar los precios de los alquileres en zonas declaradas como tensionadas. Resulta difícil encontrar una medida de política económica en la que exista más consenso que en la cuestión del control de rentas de alquiler y sus negativas implicaciones sobre el bienestar social en el medio y largo plazo. El control de alquiler no solo es ineficiente para lograr mejorar el acceso al mercado del alquiler, sino que es, además, contraproducente, en la medida en que empeora la oferta en cantidad y calidad, con el consiguiente perjuicio y discriminación a los colectivos de menor renta a los que se pretendía favorecer. De hecho, es posible que, ante esta escasez de oferta artificialmente provocada, se acabe priorizando a los individuos y familias arrendatarias que puedan ofrecer mayorías garantías y/o tengan un menor riesgo de impago.

De este modo, una medida que pretende supuestamente ser una solución temporal al problema de acceso al alquiler, mientras se corrigen los verdaderos desequilibrios en el mercado, termina suponiendo, precisamente una intensificación de dicho desequilibrio entre oferta y demanda, y un agravamiento del problema. De ahí que no debe ser aceptable ni siquiera como solución transitoria. Los precedentes internacionales disponibles sobre el control de los precios del alquiler confirman estos efectos nocivos. Ya sea San Francisco, Nueva York, Boston, Estocolmo, París o Berlín, los resultados de este tipo de intervención son similares: en el mejor de los casos, apenas se logra un control de las rentas en el corto plazo en la zona regulada, que suele concentrarse en los alquileres más caros, y siempre a costa de trasladar las tensiones a la parte no regulada, y de generar una fuerte contracción de la oferta de vivienda en alquiler, intensificando el desequilibrio a largo plazo y agravando el problema de escasez de vivienda sobre todo entre los colectivos más vulnerables.

El caso de Suecia es muy ilustrativo, pues el control de alquileres aplicado ha provocado un exceso de demanda en los mercados de vivienda más atractivos, como Estocolmo o Göteborg, dando lugar a listas de espera para acceder a una vivienda en alquiler de más de medio millón de personas, y con plazos superiores a 11 años en algunas zonas. Una de las evidencias más actualizadas y conocidas de los efectos de los controles de rentas se encuentra en la ciudad de Berlín, que ha generado una contracción de la oferta en el mercado regulado de casi el 40%, lo que ha presionado fuertemente al alza los precios en la parte no regulada, según el reciente análisis del prestigioso Instituto IFO. Recientemente esta medida ha sido declarado nula por el Tribunal Constitucional Federal alemán, al considerar que los Lander no tienen la potestad para aprobar una ley de esta naturaleza, por ser competencia exclusiva del legislador federal.

Dentro de España también tenemos la evidencia reciente del control de precios aplicado en Cataluña, que no solo ha supuesto una caída significativa de la oferta de vivienda en alquiler, sino que ha dado lugar a una dinámica contraproducente, que ha de servir como anticipo de lo que podría suponer la futura normativa estatal.  Y es que, el establecimiento de un precio de referencia ha provocado que los alquileres (tanto los que estaban por encima como los que estaban por debajo de dicha referencia) convergieran hacia él, generando el efecto perverso de elevar los precios para aquellos inquilinos que abonaban los alquileres relativamente más bajos, y de reducirlos para los inquilinos que pagaban los alquileres más elevados. Al igual que en el caso de Berlín, la medida catalana ha sido anulada por el Tribunal Constitucional.

Más allá de los controles de precios, la futura normativa incluye también otros elementos distorsionadores para el mercado de la vivienda. La discriminación entre grandes y pequeños propietarios, de manera que estos últimos están afectados en mayor medida por las distintas medidas recogidas en la normativa, resulta muy desafortunada, ya que supone desincentivar el necesario e insustituible papel que han de tener los inversores mayoristas, nacionales y extranjeros, como vía para canalizar el ahorro hacia este sector. Es un error situar el origen del problema del alquiler en España en los grandes tenedores cuando estos, por desgracia y a diferencia de otros países, apenas llegan a representar el 4%-5% del total de la oferta de alquiler, estando el 95% restante muy atomizado en manos de pequeños ahorradores.

Los inversores mayoristas favorecen el incremento de la profesionalización del mercado del alquiler, y promueven importantes mejoras en la eficiencia, en tanto que contribuyen a reducir los costes de gestión y búsqueda de viviendas de alquiler. Por tanto, la solución no puede pasar por penalizar, precisamente, a quienes pueden contribuir a resolver el problema de la vivienda en España, sino por todo lo contrario, por promover su participación para que el mercado de alquiler pueda beneficiarse de una mayor profesionalización y eficiencia. El mero anuncio de la posibilidad de que este tipo de medidas sean aprobadas, es suficiente para inhibir la actividad, ya que se genera incertidumbre e inseguridad jurídica, y se merma la confianza de los agentes.

Se ha de tener en cuenta que la actividad de Build To Rent ya afronta importantes trabas como las expectativas de subidas de tipos de interés y la costosa fiscalidad de este tipo de operaciones, por lo que añadir mayor incertidumbre al marco regulatorio supone lastrar aún más a este segmento tan relevante para el desarrollo del mercado de alquiler en España.

A este respecto, la medida relativa a dotar de un carácter inmodificable a la calificación urbanística del suelo para reserva de vivienda protegida y de las viviendas protegidas, debería al menos aclararse, para dejar fuera de toda duda, que dichas medidas no contemplan efectos retroactivos en ningún caso, por lo que no puede afectar a aquellas viviendas protegidas ni a los suelos que cuenten ya con esta calificación definitiva, ya que lo contrario supondría un enorme quebranto del derecho de propiedad legítimamente adquirido y un elevado nivel de inseguridad jurídica.

B. El inaceptable problema de la tolerancia jurídica de la ocupación de viviendas

Dentro de la tendencia normativa reciente en materia de vivienda, merece mención aparte, por ser especialmente alarmante, la creciente legitimación que está adquiriendo, en nuestro marco jurídico, el fenómeno de las ocupaciones de viviendas, que supone negar el contenido esencial del legítimo derecho de propiedad y relegarlo frente a lo que no deja de ser una actividad delictiva en la mayor parte de los casos.  Además, a nivel estatal, y con el pretexto de la situación de emergencia generada por la pandemia, varios Reales Decretos-leyes, recogían la posibilidad de suspender los lanzamientos y desahucios en el caso de colectivos vulnerables, incluso para ocupaciones de hecho, cuya vigencia, a pesar de que en un principio estaba prevista solo para el período del estado de alarma, continúa extendiéndose hasta la actualidad.

Esta tendencia es especialmente acusada en algunas comunidades autónomas destacando el caso particular de Cataluña, que desde 2015 ha venido aprobando distintas leyes y decretos-leyes que exhiben una preocupante permisividad con el fenómeno de la ocupación, amén de discriminar y cargar injustamente con obligaciones a los grandes tenedores que no les son propias, como la de ofrecer un alquiler social a los afectados. El episodio normativo más reciente es el de la Ley 1/2022, que ha entrado en vigor el pasado día 8 de marzo de 2022, y que resulta especialmente preocupante porque recoge de nuevo la obligación del propietario de realizar una propuesta de alquiler social antes de interponer una demanda judicial, la cual además se extiende, bajo determinadas circunstancias, incluso a aquellos casos en los que no existe título jurídico sobre la propiedad, es decir, en casos de ocupación de hecho del inmueble.

Asimismo, se contemplan periodos de propuesta de alquiler social obligatorio de hasta 12 años en determinados casos, lo que supone unos plazos muy dilatados que introducen un elevado grado de inseguridad jurídica y de desprotección del propietario, desincentivando y paralizando el desarrollo del mercado de viviendas y de alquiler en Cataluña, y provocando una fuga hacia otros territorios. A su vez, la renta de este alquiler social se situará muy por debajo del precio de mercado, ya que deberá establecerse de acuerdo con la capacidad de pago del ocupante, por lo que la compensación que recibe el propietario no es, ni mucho menos, suficiente para cubrir los daños y los perjuicios sufridos por la privación del derecho de propiedad.

Esta tolerancia de la regulación con el fenómeno de la ocupación ilegal y la vulneración de la propiedad hasta estos extremos es impropia de una sociedad avanzada y daña, profundamente, nuestro marco institucional, con todas las consecuencias negativas en términos económicos que eso conlleva. Al proteger esta actividad delictiva, España se convierte en un caso único en nuestro entorno comparado. Desde un punto de vista económico, una de las consecuencias más directas es la restricción de la oferta de vivienda en alquiler, sobre todo para los colectivos más vulnerables a los que se pretendía proteger, ya que los propietarios exigirán mayores garantías y priorizarán individuos que demuestren solvencia, ante la posible materialización de los eventos de riesgo que amparan e incentivan estas medidas.

El Proyecto de Ley de Derecho a la Vivienda suponía una excelente oportunidad para establecer una lucha clara contra el fenómeno de la ocupación ilegal, de manera que se aportara claridad al debate competencial y se evitaran los crecientes recursos ante el Tribunal Constitucional sobre las leyes de vivienda de las comunidades autónomas. Sin embargo, se trata de una oportunidad perdida, ya que no se han planteado ni desarrollado estas cuestiones en la futura normativa. Es más, en el citado Proyecto de Ley se reconoce el derecho a la suspensión temporal de los desahucios y de otros procesos de recuperación posesoria de la vivienda de hasta cuatro meses de ocupantes, con o sin título. Y, además, y a diferencia de cuando este tipo de medidas se implementaron mediante reales decretos ley durante la crisis pandémica, ni siquiera va acompañada del reconocimiento del derecho indemnizatorio del perjudicado.

Si de verdad se quiere facilitar el acceso a la vivienda, es fundamental dejar de legitimar que este se haga por la vía de la ocupación sin título, o amparado en la tolerancia al incumplimiento de las obligaciones de pago, y no cargar a los propietarios, en especial a los grandes tenedores, con obligaciones que le corresponden, en exclusiva, a las Administraciones Públicas. Este tipo de medidas no solo suponen un caso flagrante de vulneración del derecho de propiedad e introducen un elevado nivel de incertidumbre e inseguridad jurídica, poniendo a España a la cola en calidad institucional y jurídica en este ámbito, sino que, además, no son eficaces para lograr los fines perseguidos. Al contrario, cuanto más se desproteja al propietario frente a este tipo de movimientos, más se agravarán los problemas de acceso a la vivienda y mayores serán los perjuicios para los colectivos vulnerables.

C. La solución del alquiler pasa por reforzar la seguridad jurídica e incentivar fiscalmente la actividad de arrendamientos

Es fundamental establecer un marco legal claro, estable y simplificado, que proporcione seguridad jurídica de los propietarios, evitando iniciativas normativas que vulneren esta seguridad jurídica. Dicho marco regulatorio no debería fomentar una discriminación contra los grandes propietarios, ya que ello limita el desarrollo de empresas especializadas en el alquiler de viviendas, y, por tanto, la necesaria profesionalización del sector.

Se debe promover una mayor agilidad y eficiencia del sistema judicial a la hora de resolver todos estos conflictos, para que sean menos gravosos y más rápidos. En relación con la ocupación ilegal, debemos equipararnos con las mejores prácticas existentes en la mayoría de los países europeos y tomarlas como referencia, para lo cual es necesario elevar las penas de estos delitos, así como agilizar y facilitar los procesos de recuperación de la propiedad para que esta sea casi inmediata.

A su vez, y como también reiteran los principales organismos nacionales e internacionales, se ha de reducir la asimetría existente entre la protección legal del inquilino y la del propietario, para incentivar a estos últimos a alquilar sus viviendas. La evidencia internacional muestra una relación positiva entre el grado de protección jurídica efectiva del propietario y el tamaño del mercado del alquiler residencial, y España es uno de los países donde el inquilino tiene una mayor protección frente al propietario (por ejemplo, la duración mínima del contrato es de una de las más extensas de la OCDE).

Es necesario la promoción de la vivienda social en alquiler, cuyo parque se sitúa en España muy por debajo del promedio de la Unión Europea, para lo que es fundamental fomentar la colaboración público-privada, en tanto que este esquema mejora la eficiencia en la gestión y reduce los costes para el sector público. A su vez, las administraciones públicas deben favorecer el desarrollo del suelo, ampliando la oferta disponible, así como eliminar rigideces y limitaciones de las normativas urbanísticas que condicionan el adecuado desarrollo de viviendas en alquiler asequibles.

Por último, es clave el establecimiento de incentivos fiscales para la construcción de vivienda para alquiler en zonas de escasez, así debe mejorarse la normativa fiscal vinculada a las empresas dedicadas al arrendamiento para favorecer este tipo de inversiones, tal y como sucede en otros países europeos con parques de vivienda más desarrollados.

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